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美國(guó)2019財(cái)年國(guó)防預(yù)算釋放了哪些信號(hào)？

張海濤

2月12日，美國(guó)國(guó)防部公布了總金額7160億美元的2019財(cái)年國(guó)防預(yù)算提案，較2018年財(cái)年國(guó)防部申請(qǐng)額6391億美元增長(zhǎng)了12%之多，較國(guó)會(huì)通過(guò)的《2018財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》中的7000億美元額度也增長(zhǎng)超過(guò)7%，創(chuàng)2010年美軍發(fā)布重返亞太戰(zhàn)略后的新高。

該預(yù)算提案是以2017年底發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》和《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略2018版》為準(zhǔn)則，重點(diǎn)關(guān)注軍隊(duì)武器系統(tǒng)現(xiàn)代化、太空與網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，以及應(yīng)對(duì)潛在的大國(guó)沖突。此外，打擊恐怖主義不再是美國(guó)國(guó)防安全關(guān)注的重點(diǎn)。

在該預(yù)算提案中，美國(guó)國(guó)防部申請(qǐng)額為6860億美元，包括基礎(chǔ)預(yù)算6170億美元和海外應(yīng)急行動(dòng)預(yù)算690億美元。這一預(yù)算占到美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3.1%。美國(guó)能源部申請(qǐng)額為300億美元，主要用于核武器維持計(jì)劃。

特朗普政府的第二份國(guó)防預(yù)算提案，延續(xù)了第一份國(guó)防預(yù)算提案的思路，持續(xù)增加國(guó)防預(yù)算額度，在很大程度上折射出其國(guó)防政策向以重建武裝力量、提高近中遠(yuǎn)期戰(zhàn)備能力以及應(yīng)對(duì)與俄羅斯和中國(guó)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)傾斜，值得關(guān)注。

整體規(guī)模創(chuàng)近20年來(lái)的新高

2019財(cái)年國(guó)防預(yù)算是一份戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的文件，強(qiáng)調(diào)美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略調(diào)整的主要目標(biāo)是：保衛(wèi)美國(guó)公民和國(guó)土安全，并捍衛(wèi)美國(guó)式的生活方式;促進(jìn)美國(guó)繁榮;以實(shí)力維持和平和提升美國(guó)影響。

按照2018年《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》中的說(shuō)法，“中國(guó)和俄羅斯想要塑造一個(gè)符合他們價(jià)值觀的世界，并在此過(guò)程中取代自二戰(zhàn)以來(lái)促成全球安全和繁榮的自由開放秩序。為了應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、敵手野心和能力的范圍和步伐，我們必須通過(guò)持續(xù)、可預(yù)見的預(yù)算投資于關(guān)鍵能力的現(xiàn)代化。我們所積壓的軍隊(duì)現(xiàn)代化要求在過(guò)去的十五年中不斷增長(zhǎng)，不能再被忽視。我們將有針對(duì)性和規(guī)律性地增加人員和平臺(tái)，以滿足關(guān)鍵能力和數(shù)量需求。2018年國(guó)防戰(zhàn)略將為我們規(guī)劃未來(lái)五年的國(guó)防預(yù)算提供準(zhǔn)則，加快我們的現(xiàn)代化計(jì)劃并將投入更多資源，以此來(lái)鞏固我們的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。

在這種背景下，2019財(cái)年美國(guó)國(guó)防部6860億美元的預(yù)算達(dá)到了2001年美國(guó)全面投入反恐戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)的新高，僅次于2010財(cái)年時(shí)美軍宣布重返亞太戰(zhàn)略時(shí)的6910億美元預(yù)算。同時(shí)值得注意的是，2019財(cái)年國(guó)防部預(yù)算中用于先進(jìn)技術(shù)研發(fā)以及裝備科研、采購(gòu)與保障的基礎(chǔ)國(guó)防預(yù)算為5970億美元，達(dá)到了近20年來(lái)的最高點(diǎn)，甚至比2001財(cái)年時(shí)翻了一番(如圖1所示)。

從國(guó)防預(yù)算占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例來(lái)看，二戰(zhàn)期間是歷史最高點(diǎn)，曾達(dá)到35%左右。上世紀(jì)50至90年代的冷戰(zhàn)時(shí)期，該比例也始終保持在5%以上。1991年蘇聯(lián)解體后至今，美國(guó)在沒有實(shí)施大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的情況下，該比例始終保持在3%~5%之間。近五年來(lái)始終3.1%的水平(如圖2所示)。

航空裝備始終是重點(diǎn)投資領(lǐng)域

美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬帝斯在2018年2月12日發(fā)布2019財(cái)年國(guó)防預(yù)算時(shí)稱，新的預(yù)算提案將軍隊(duì)重塑放在首要地位。馬帝斯指出，美國(guó)新版國(guó)家安全戰(zhàn)略優(yōu)先考慮與近鄰對(duì)手的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，而非反恐。在預(yù)算暫時(shí)不穩(wěn)定的情況下，五角大樓正在重建部隊(duì)能力，以應(yīng)對(duì)不斷變化的戰(zhàn)爭(zhēng)形式，并提升目前的能力。

在該預(yù)算提案中，2367億美元用于武器系統(tǒng)采辦(科研+采購(gòu))，較2018財(cái)年申請(qǐng)額增長(zhǎng)近13%。其中，1443億美元用于采購(gòu)，924億美元用于科研。對(duì)于武器系統(tǒng)采辦，美國(guó)國(guó)防按裝備類型，將其劃分為九類：(1)航空裝備;(2)指揮、控制、通信、計(jì)算及監(jiān)視(C4I)系統(tǒng);(3)地面系統(tǒng);(4)導(dǎo)彈防御計(jì)劃;(5)導(dǎo)彈與彈藥;(6)任務(wù)支持活動(dòng);(7)科學(xué)與技術(shù);(8)造艦與海上系統(tǒng);(9)空間系統(tǒng)。其中，除了任務(wù)支持活動(dòng)和科學(xué)與技術(shù)這兩類的內(nèi)涵紛繁復(fù)雜之外，其余七類均可明確到具體的裝備類型。

縱觀美軍近十年來(lái)武器系統(tǒng)采辦預(yù)算的發(fā)展脈絡(luò)，任務(wù)支持活動(dòng)和航空裝備始終是國(guó)防預(yù)算重點(diǎn)投資領(lǐng)域，占據(jù)了整個(gè)武器系統(tǒng)采辦預(yù)算的半壁江山。其中，飛機(jī)裝備平均每年投資接近500億美元，是各類具體裝備類型中最多的(如表1所示)。

而從美國(guó)國(guó)防部2019~2023財(cái)年未來(lái)五年武器系統(tǒng)采辦預(yù)算趨勢(shì)來(lái)看，航空裝備在各類裝備中的占比最大，為40%。這足以見得美軍在實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的背景下，始終保持對(duì)航空裝備在全球投送和全球打擊等方面能力的重視程度(如圖3所示)。

一點(diǎn)思考

美國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇為其龐大軍事開支提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)財(cái)源。當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)總量(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)超過(guò)10萬(wàn)億美元的國(guó)家只有美國(guó)和中國(guó)，國(guó)防開支超過(guò)1000億美元的國(guó)家也只有美國(guó)和中國(guó)。但我國(guó)65年來(lái)的軍費(fèi)之和折合美元約為13179億美元，美軍的軍費(fèi)之和為155294億美元，為我國(guó)的11.78倍。

由于地緣政治和戰(zhàn)略目的的差異，中國(guó)國(guó)防投入的總量不能與美國(guó)同日而語(yǔ)。但為了應(yīng)對(duì)和平發(fā)展所面臨的的潛在威脅，我國(guó)仍需加大國(guó)防費(fèi)的整體投資規(guī)模和在重點(diǎn)武器裝備發(fā)展上的投入力度。參考美國(guó)國(guó)防預(yù)算投量投向以及在武器裝備領(lǐng)域的投資規(guī)模，對(duì)我國(guó)國(guó)防預(yù)算發(fā)展的建議如下：

1.適度提高國(guó)防費(fèi)整體投資規(guī)模

經(jīng)濟(jì)實(shí)力是軍事的基礎(chǔ)，代表著一個(gè)國(guó)家的軍事潛力。但國(guó)防費(fèi)投入是一把“雙刃劍”，過(guò)高或過(guò)低都不可持續(xù)。世界主要國(guó)家調(diào)控軍備的經(jīng)驗(yàn)表明，軍費(fèi)保持在占GDP的2%~4%的區(qū)間內(nèi)，國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系能夠總體保持協(xié)調(diào)。如美國(guó)近五年內(nèi)的國(guó)防預(yù)算占當(dāng)年GDP的3.1%。而我國(guó)國(guó)防支出占GDP的比例多年來(lái)維持在1.3%左右的水平。從“支持深化國(guó)防和軍隊(duì)改革”到“更新武器裝備”，我國(guó)應(yīng)適度提高國(guó)防費(fèi)在GDP中的占比，增加國(guó)防費(fèi)投入力度，以應(yīng)對(duì)和平發(fā)展的潛在威脅。

2.持續(xù)加大武器裝備投入力度

美軍在投資武器裝備時(shí)始終遵循著“只要能打贏，就得多投資”的理念。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，之前的航空技術(shù)快速發(fā)展很大程度是由于“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，能夠通過(guò)對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)避免走很多彎路，并節(jié)約一定的經(jīng)費(fèi)。但是當(dāng)我國(guó)航空工業(yè)發(fā)展到一定程度時(shí)，一味的跟蹤模仿就失去了意義，必須要通過(guò)自身對(duì)前沿技術(shù)和新型裝備的研究探索找到合適的發(fā)展之路。

如美國(guó)在近十年內(nèi)平均每年在航空裝備領(lǐng)域投資500億美元，折合人民幣接近3200億元，幾乎占到了2018年我國(guó)國(guó)防預(yù)算11069.51億元的30%。而我國(guó)在工業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)能力等方面與美國(guó)差距較大，更應(yīng)加大對(duì)先進(jìn)武器裝備研發(fā)和采購(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入力度。

(作者單位系航空工業(yè)發(fā)展中心財(cái)經(jīng)研究所)

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